开发区作为一种创新的功能区，是我国改革开放后的事物。20世纪80年代后，在改革开放的理论的指导下，我国陆续创建了经济特区、经济技术开发区、保税区等不同类型不同层次的开发区，满洲里市从1992年第一个开发区建立以来，截止目前共有国家和自治区级经济开发区5个，其中国家级3个：分别为满洲里边境经济合作区、满洲里中俄互市贸易区和满洲里综合保税区，自治区级2个：分别为满洲里国际物流产业园区和满洲里市东湖区出口创汇农业开发区。扎赉诺尔区现有自治区级开发区1个：扎赉诺尔工业园区。各类开发区在满洲里市经济建设的进程中发挥了巨大的承载和推动作用。作为改革开放的产物，在特殊的国情下，开发区被赋予了很多特点，比如享有法规政策优势、独特的管理体制等。但随着开发区所处的政策环境、经济环境和竞争环境的不断变化，开发区法规政策优势的光环逐渐褪去，开发区新一轮的发展动力不再是法规政策优势，而是开发区内在的管理体制优势，如何完善开发区管理体制机制，激发开发区的内生动力，开发区如何实现新一轮的创新发展，成为眼前迫切需要解决的问题。

　　一、满洲里开发区概况

　　（一）满洲里边境经济合作区。1992年9月经国务院批准（特办字〔1992〕49号）设立，是全国15个边境经济边合区之一，规划面积6.4平方公里。重点发展以进口木材落地加工为主的进口资源加工业和以对俄菜果出口为主的仓储物流业。管理机构为满洲里市边境经济合作区管理委员会，机构规格正处级，行政编制18名，领导职数4名（正处级2名，副处级2名），内设机构12个。下设2个事业单位：满洲里市合作区管委会综合保障中心、满洲里市合作区经济促进中心，共计事业编制29名。聘用编外人员202人。承担辖区范围内的经济社会管理职能。

　　（二）满洲里中俄互市贸易区。1992年9月，经国务院批准设立（国函〔1992〕32号）的首批跨国界的国家级开发区，辖区面积为14.96万平方米。重点发展互市贸易、文化旅游等产业。管理机构为满洲里市中俄互市贸易区管理委员会，机构规格正处级，行政编制17名，领导职数4名（正处级2名，副处级2名），内设机构14个。下设2个事业单位：满洲里市互贸区管委会综合保障中心、满洲里市互贸区景区服务中心，共计事业编制18名。聘用编外人员246人。承担辖区范围内的经济社会管理职能。

　　（三）满洲里综合保税区。2015年3月经国务院批复设立（国函〔2015〕59号），2016年12月正式运营，规划面积1.44平方公里。重点发展保税加工、国际贸易、现代物流等产业。管理机构为满洲里综合保税区管理委员会，机构规格正处级，行政编制7名，领导职数3名（正处级1名，副处级2名），内设机构3个。下设1个事业单位：满洲里综合保税区管委会综合保障中心，事业编制12名。

　　（四）满洲里国际物流产业园区。2014年内蒙古自治区政府批准设立（内政字〔2014〕98.224号），规划面积34.3平方公里。重点发展国际物流产业。管理机构为满洲里国际物流产业园区管委会，机构规格副处级，行政编制8名，领导职数4名（副处级2名，正科级2名），内设机构5个。下设1个事业单位：满洲里国际物流产业园区管委会综合保障中心，事业编制10名。聘用编外人员30人。

　　（五）满洲里市东湖区。1999年 5月经内蒙古自治区人民政府批准设立（内政字〔1999〕85号），辖区面积261.04平方公里（此面积为新开河镇的辖区面积，东湖区没有四至范围划定）。重点发展农业旅游。管理机构为满洲里市东湖区管理委员会，机构规格副处级，行政编制18名，领导职数5名（副处级2名，正科级3名），内设机构12个。下设2个事业单位:满洲里市东湖区管委会综合保障中心、满洲里市东湖区经济促进中心，事业编制14名。聘用编外人员63人。承担辖区范围内的经济社会管理职能。

　　（六）扎赉诺尔工业园区。2012年经自治区政府批准设立为自治区级工业园区，规划面积为12.17平方公里，主导产业为能源、化工、冶炼。管理机构为扎赉诺尔工业园区管理委员会，机构规格副处级，行政编制9名，领导职数3名（副处级1名，正科级2名），内设机构5个。下设2个事业单位: 呼伦贝尔市扎赉诺尔经济技术开发区投资促进服务中心和呼伦贝尔市扎赉诺尔区经济技术开发区行政服务中心事业编制16名。聘用编外人员4人。

　　各开发区建立之初，工作重点围绕各区内基础配套设施建设和招商引资开展工作，是实实在在的“经济功能区”。到2005年，随着国家对各类开发区的经济总量、人口数量的要求和当时满洲里市拉大城市框架构想升格为地级城市的目标的两重因素的统筹考虑下，满洲里市委市政府决定将东山、南区两个办事处划归满洲里边境经济合作区管辖,将兴华、北区两个办事处划归满洲里中俄互市贸易区管辖，将新开河镇划归满洲里市东湖区管辖，自此，以上3区由“经济功能区”逐步向“行政区”职能转变。

　　二、目前开发区存在的问题

　　一是开发区定位不准、存在产业同质园区。在多年的发展中，由于缺乏全局性统筹，各区的项目盲目上马、跟风上马，特别是园区在招商引资之初，为吸引企业入驻，无论企业优劣、规模大小，来者不拒，导致园区企业良莠不齐，并致使园区产业过多，产业定位不明确。此外没有统一的布局规划，企业往往会根据自身的需要和园区的区位特点，选择适于自己发展的区域进行布局，企业布局杂乱无章，各种产业混杂，出现“边合区、产业园区、扎赉诺尔工业园区”存在部分产业同质的现象。

　　二是管理机构设置繁杂，编外聘用人员队伍庞大。因承担了大量社会管理职能，负责社会管理职能的内设机构占比达到70%，也导致聘用了大量编外人员，现在承担社会管理职能的3个区聘用了500多名编外人员，偏离了开发区发展经济的主责主业。

　　三是经济管理权限缺失，社会管理职责过多。开发区缺少为经济发展的相关审批和执法等权限，却承担了大量的社会管理职责，开发区像一个“小政府”与各职能部门对接工作，代管乡镇街道，形成了“该管的无权管，没人管的‘兜底管’”权限错位式管理。

　　三、改革思路

　　（一）重新定位，科学设置开发区管理机构。按照自治区工业和信息化厅《关于印发<内蒙古自治区工业园区优化调整实施方案>的通知》的要求，以“整合同类园区、做强主导产业”为原则，对全市3个国家级开发区和3个自治区级开发区功能重新定位。推行“一区多园”的管理模式，以国家级开发区管理机构为主体，统一管理相邻、相近的开发区管理机构。

　　（二）创新管理，精简优化开发区内部架构。创新开发区内部管理体制，实行机构精干和扁平管理，构建高效率组织体系。各开发区设置管理机构为满洲里市党委、政府的派出机构，开发区党工委、管委会实行合署设立，一套机构。

　　（三）加强党的领导，充分发挥党组织战斗堡垒作用。加强党对开发区工作的领导，开发区党工委履行全面从严治党主体责任，落实坚持和加强党对重大工作领导的需求，强化政治功能，加强对重大问题、重要事项的政治把关，认真抓好党建工作。健全开发区两新组织党建工作体制机制，发挥好基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

　　（四）聚焦主业，合理界定开发区事权清单。按照权责一致原则，理顺开发区“内外之间”、“条块之间”职责关系，形成开发区权责清单式管理。形成“三清单”定权责，即“开发运营清单”管园区基础设施建设（五通一平）、“经济发展清单”管开发区招商引资和投资服务等主责主业、“剥离社会职能清单”将社会管理职能回归乡镇街道。

　　（五）合理定岗，统筹使用开发区各类人力资源。按照瘦身与健身相结合的要求，加强动态调剂和创新挖潜力度，优化开发区编制资源配置，积极探索编制分类管理、人员统筹使用的有效路径。各开发区采取“编制数+控制数”的管理方式，按照职能职责及工作任务，合理设定工作岗位，定人定岗，科学调配工作人员。

　　从1992年满洲里第一批开发区成立以来，经过近30年的开发建设，满洲里各开发区已经步入一个新的发展阶段。在新的历史时期，如何破解依赖政策红利、土地红利和人口红利的传统发展困境，成为影响未来开发区发展甚至是满洲里经济发展的关键因素。就开发区而言，当前，要借开发区改革的东风，创新开发区管理体制机制，聚焦开发区的主责主业，努力实现开发区发展的新阶段。

　　审核人：郭燕章    撰稿人：冯秀彬